Referendumi vendor: nga qytetari i konsultuar te qytetari bashkëvendimmarrës

Flasim gjithnjë e më shumë për pjesëmarrjen qytetare në qeverisjen vendore: për transparencën, dëgjesat publike, konsultimin, përfshirjen e grupeve të interesit dhe bashkëkrijimin e politikave publike.

Dhe me të drejtë. Një qeverisje që vendos për territorin pa dëgjuar njerëzit që jetojnë në të, vështirë se mund të konsiderohet qeverisje e mirë.

Por ka raste kur duhet të shtrojmë një pyetje tjetër: A mjafton konsultimi? Sepse konsultimi, sado seriozisht të zhvillohet, nuk është i njëjtë me bashkëvendimmarrjen. Qytetari informohet, dëgjohet, shpreh mendimin e tij, por vendimi përfundimtar mbetet te institucionet përfaqësuese.

Megjithatë, ekzistojnë vendime që prekin aq thellë marrëdhënien ndërmjet komunitetit dhe territorit, sa mund të lindë nevoja për të kaluar një stad më tej: nga qytetari i konsultuar te qytetari bashkëvendimmarrës.

Pikërisht këtu fillon diskutimi për referendumin vendor.

Jo kundër demokracisë përfaqësuese

Referendumi vendor nuk është alternativë ndaj këshillit bashkiak, kryetarit të bashkisë apo institucioneve të tjera të zgjedhura. Dhe sigurisht nuk mund të jetë instrument për të çuar në votim çdo vendim të administrimit vendor.

Demokracia përfaqësuese ka institucionet e saj dhe ato duhet të kenë jo vetëm të drejtën, por edhe përgjegjësinë për të qeverisur. Por demokracia vendore nuk përfundon me zgjedhjen periodike të përfaqësuesve.

Në çështje të caktuara, sidomos kur një vendimmarrje prek në mënyrë strukturore dhe afatgjatë vetë komunitetin territorial, demokracia përfaqësuese mund të plotësohet nga instrumentet e demokracisë së drejtpërdrejtë. Këtu duhen dalluar edhe shkallët e pjesëmarrjes:

a)    Informimi i tregon qytetarit çfarë po bëhet. b) Konsultimi e pyet se çfarë mendon. c) Pjesëmarrja e përfshin në procesin e formësimit të vendimit. d) Ndërsa referendumi, në çështjet dhe sipas efekteve që përcakton ligji, i jep mundësinë të shprehet drejtpërdrejt mbi një zgjedhje të caktuar.

Pyetja, pra, nuk është nëse referendumi është më demokratik se këshilli bashkiak. Ato janë forma të ndryshme të shprehjes së legjitimitetit demokratik.

Pyetja është tjetër: Kur natyra e një vendimi kërkon që përfaqësimit t'i shtohet edhe shprehja e drejtpërdrejtë e komunitetit?

Kur ndryshon territori, kush duhet të pyetet?

Debati për reformën administrativo-territoriale në Shqipëri, në vitin 2026, na jep një rast konkret për ta shqyrtuar këtë pyetje.

Gjatë procesit të reformës u organizuan dëgjesa publike në 12 qarqet e vendit. Nga shqyrtimi i minutave të publikuara të dëgjesave rezulton se diskutimet u orientuan kryesisht drejt funksionimit të qeverisjes vendore: kompetencave, financave, kapaciteteve administrative, shërbimeve dhe alternativave të organizimit territorial.

Në dëgjesën e Vlorës, për shembull, krahas problematikave funksionale, pjesëmarrës nga Selenica, Konispoli dhe Orikumi ngritën çështje që lidheshin drejtpërdrejt me statusin dhe përkatësinë territoriale të komuniteteve të tyre.

Kjo tregon se dëgjesat shërbyen edhe për të evidentuar sensibilitete dhe propozime territoriale nga vetë komunitetet.

Por konfigurimi konkret territorial që do të propozohej më pas nuk ishte ende objekt i këtyre diskutimeve.

Dhe këtu duhet bërë një dallim i rëndësishëm: Konsultimi për problemin nuk është i njëjtë me konsultimin për alternativat; dhe konsultimi për alternativat nuk është domosdoshmërisht konsultim për zgjidhjen konkrete që propozohet.

Të tria mund të jenë pjesë të të njëjtit proces pjesëmarrës. Por nuk e zëvendësojnë automatikisht njëra-tjetrën.

Nëse qytetari pyetet se çfarë nuk funksionon në organizimin territorial, ai kontribuon në diagnozë. Nëse pyetet se cilat alternativa do të ishin më të përshtatshme, ai kontribuon në projektimin e reformës.

Por kur propozimi konkret parashikoi që bashkia ku ai jeton të humbasë statusin dhe t'i bashkohet një njësie tjetër,  hymë në një stad tjetër të vendimmarrjes, ku pyetjes: Çfarë reforme na duhet? ju shtua edhe: Çfarë mendon komuniteti për ndryshimin konkret që propozohet për territorin e tij?

Një parim europian

Kjo nuk është vetëm një pyetje teorike.

Karta Europiane e Vetëqeverisjes Vendore i kushton ndryshimit të kufijve territorialë një dispozitë të posaçme. Neni 5 përcakton se ndryshimet e kufijve të njësive vendore nuk duhet të bëhen pa konsultimin paraprak të komuniteteve të prekura dhe përmend referendumin si një nga format e mundshme të këtij konsultimi, aty ku ligji e lejon. Kjo nuk do të thotë se komuniteti fiton automatikisht të drejtën e vetos ndaj çdo reforme territoriale.

Një reformë mund të mbështetet në arsye demografike, ekonomike, financiare, administrative apo në nevojën për shërbime më efikase. Interesi lokal duhet të vendoset edhe në raport me interesin publik më të gjerë.

Por parimi mbetet i rëndësishëm: Sa më drejtpërdrejt një vendim ndryshon përkatësinë territoriale të një komuniteti, aq më e rëndësishme bëhet mënyra se si shprehet vullneti i atij komuniteti.

Europa nuk ofron një model të vetëm të organizimit territorial apo të vendimmarrjes për ndryshimin e kufijve vendorë. Ajo ofron modele të ndryshme, të ndërtuara mbi tradita institucionale dhe sisteme juridike të ndryshme, por edhe parime të përbashkëta të vetëqeverisjes, subsidiaritetit dhe pjesëmarrjes demokratike.

Prandaj, çështja nuk është të kërkojmë një formulë universale për çdo bashki, por të kuptojmë se cilat mekanizma e bëjnë vendimmarrjen territoriale më të informuar, më përfaqësuese dhe më legjitime.

Një paralele nga historia

Historia europiane na kujton se marrëdhënia ndërmjet territorit dhe vullnetit të popullsisë nuk është një çështje e re.

Pas Luftës së Parë Botërore, shpërbërja e perandorive dhe krijimi apo zgjerimi i shteteve të reja në Europën Qendrore dhe Juglindore sollën në qendër të rendit të ri politik çështjen e kufijve, popullsive dhe minoriteteve.

Në diskutimet e kohës, të ndikuara edhe nga parimet e shpallura nga Woodrow Wilson, çështja e interesave dhe përkatësisë së popullsive të prekura mori një rëndësi të veçantë, edhe pse zbatimi i këtyre parimeve ishte i pabarabartë dhe shpesh i kushtëzuar nga interesat e fuqive.

Sigurisht, nuk mund të krahasojmë ndryshimin e kufijve ndërmjet shteteve pas një lufte botërore me riorganizimin administrativo-territorial brenda një shteti demokratik bashkëkohor. Janë realitete historike dhe juridike të ndryshme.

Paralelja që na intereson është tjetër: marrëdhënia ndërmjet vendimmarrjes përfaqësuese dhe vullnetit të popullsive që preken nga ndryshimi territorial.

Historia nuk na jep një model për ta kopjuar, por na kujton një parim: sa më thellë një vendim prek përkatësinë territoriale të një komuniteti, aq më e fortë bëhet kërkesa që vullneti i atij komuniteti të jetë pjesë e vendimmarrjes.

Në demokracinë vendore të sotme, këshilli bashkiak është organi përfaqësues i komunitetit. Prandaj qëndrimi i tij për ndryshimin e statusit apo kufijve të bashkisë ka një peshë institucionale që duhet marrë seriozisht.

Por çfarë ndodh kur, krahas tij, shfaqet edhe kundërshtimi qytetar?

Këshilli përfaqëson, protesta sinjalizon, referendumi mat

Kjo pyetje merr rëndësi të veçantë kur vendimmarrja territoriale shoqërohet me kundërshtime të shprehura si në nivelin e institucioneve përfaqësuese, ashtu edhe në atë qytetar.

Në debatin për reformën territoriale të vitit 2026, në disa bashki, ndër të cilat Poliçani, Selenica, Dimali, Divjaka, Fushë-Arrëzi dhe Maliqi, janë raportuar qëndrime kundërshtuese të këshillave bashkiakë ndaj bashkimeve të propozuara. Në disa prej tyre kundërshtimi është shoqëruar edhe me protesta apo forma të tjera të reagimit qytetar.

Këto janë dy forma të ndryshme të shprehjes demokratike. Këshilli bashkiak përfaqëson komunitetin përmes mandatit të marrë në zgjedhje. Protesta është një instrument legjitim i shprehjes qytetare. Ajo e bën të dukshëm kundërshtimin, krijon sensibilitet publik dhe i kërkon vendimmarrjes ta marrë në konsideratë.

Por protesta nuk na tregon domosdoshmërisht përmasën e këtij kundërshtimi në të gjithë komunitetin. Një protestë, sado e rëndësishme, nuk është referendum.

Ajo mund të na tregojë se ekziston një shqetësim që nuk duhet shpërfillur. Por vetëm prej saj nuk mund të dimë nëse kemi përballë një grup aktiv qytetarësh, një pjesë të konsiderueshme të komunitetit apo shumicën e tij.

Edhe qëndrimi unanim i një këshilli bashkiak, ndonëse me peshë të veçantë përfaqësuese, nuk është matje e drejtpërdrejtë e vullnetit të gjithë qytetarëve mbi çështjen konkrete.

Pikërisht këtu referendumi vendor mund të marrë një funksion tjetër. Ai mund ta kanalizojë kundërshtimin nga protesta drejt një procesi institucional dhe të ndihmojë të matet ajo që protesta vetëm e sinjalizon.

Në këtë kuptim:

Këshilli bashkiak përfaqëson.
Protesta sinjalizon.
Referendumi mat dhe formalizon vullnetin qytetar.

Kjo nuk do të thotë se çdo protestë duhet të prodhojë referendum. Por kur kemi një vendim strukturor, me pasoja afatgjata ose të vështira për t'u kthyer pas, dhe një kundërshtim që ngre pikëpyetje mbi shkallën e pranimit të vendimit, atëherë mund të jetë e arsyeshme të shtrohet pyetja:

A duhet ta masim drejtpërdrejt vullnetin e komunitetit?

Gjatë dëgjesave për reformën territoriale, nga përfaqësues të shoqërisë civile në Fier u propozua edhe përdorimi i referendumit vendor konsultativ për ndryshimet e kufijve territorialë. Kjo tregon se diskutimi mbi referendumin nuk është domosdoshmërisht një reagim i mëvonshëm ndaj reformës, por mund të lindë edhe brenda vetë procesit pjesëmarrës.

Nga “më dëgjo” te “më pyet”

Këtu qëndron dallimi ndërmjet konsultimit dhe referendumit.

Në konsultim qytetari thotë: “Dëgjo mendimin tim për vendimin që do të marrësh.”

Në referendum ai kërkon diçka më shumë: “Për këtë çështje dua të shpreh drejtpërdrejt vullnetin tim.”

Ky është një ndryshim i rëndësishëm në kulturën e qeverisjes.

Sigurisht, një referendum konsultativ nuk e transferon automatikisht kompetencën përfundimtare të vendimmarrjes nga institucionet te qytetarët. Efekti juridik i referendumit varet nga kuadri ligjor. Por edhe kur nuk është juridikisht detyrues, ai mund të prodhojë një informacion demokratik të një natyre tjetër nga ai i dëgjesave, peticioneve apo protestave.

Referendumi vendor nuk duhet parë si instrument konflikti me institucionet. Në rrethana të caktuara, ai mund të jetë instrument për t'u dhënë atyre legjitimitet shtesë në marrjen e vendimeve të vështira. Në fund të fundit, marrëdhënia e qytetarit me territorin nuk është vetëm administrative. Ajo lidhet edhe me përkatësinë, identitetin, kujtesën dhe mënyrën se si ai e përjeton vendin ku jeton.

Prandaj, në çështje të caktuara, qytetari mund ta shprehë fare thjesht këtë marrëdhënie: “Ky është qyteti im. Dua të jem pjesë e mënyrës se si ai ndryshon.”

Kjo kërkesë për pjesëmarrje nuk duhet të mbetet vetëm një deklarim parimor. Ajo duhet të gjejë format e përshtatshme institucionale.

Në çfarë rastesh duhet kërkuar referendumi vendor?

Jo për çdo vendim, jo për të zëvendësuar institucionet e zgjedhura, jo sa herë që ekziston një kundërshtim duhet kërkuar referendum. Referendumi vendor duhet të mbetet një instrument i veçantë, që të ruajë peshën e tij,

Referendumi meriton të konsiderohet seriozisht kur një vendim ndryshon kufijtë ose përkatësinë administrativo-territoriale të një komuniteti; kur prek në mënyrë strukturore dhe afatgjatë organizimin e tij vendor; kur pasojat janë të vështira për t'u kthyer pas; ose kur ekziston një kundërshtim i rëndësishëm qytetar dhe institucional, përmasat e të cilit nuk mund të përcaktohen vetëm përmes formave të zakonshme të pjesëmarrjes.

Në këto rrethana, zhvillimi i një referendumi vendor mund të jetë një mundësi legjitime demokratike për t'u shqyrtuar, brenda kufijve dhe procedurave të përcaktuara nga Kushtetuta dhe ligji.

Ai nuk është domosdoshmërisht një votim kundër reformës apo kundër institucioneve që e propozojnë atë. Por, mund të jetë një mënyrë për të siguruar informacionin demokratik që mungon: sa mbështetje apo kundërshtim ka realisht ndryshimi i propozuar në komunitetin që preket prej tij?

Dhe ky informacion ka vlerë edhe kur vendimi përfundimtar i takon një autoriteti tjetër. Sepse një vendimmarrje e mirë nuk mbështetet vetëm në ligjshmërinë e procedurës dhe në argumentet e efikasitetit administrativ. Ajo ka nevojë edhe për njohjen e interesave, shqetësimeve dhe vullnetit të komuniteteve mbi të cilat prodhon pasoja.

Demokracia vendore nuk matet vetëm me faktin nëse qytetari është dëgjuar. Në raste të caktuara, ajo kërkon edhe gatishmërinë për ta pyetur drejtpërdrejt.

Dhe ndoshta pikërisht këtu qëndron kuptimi më i plotë i kalimit nga qytetari i konsultuar te qytetari bashkëvendimmarrës. 

Luiza Hoxhaj

Eksperte për Zhvillimin Rajonal dhe Lokal